Economy and Society II de José Porfiro – Specific

12 de outubro de 2007

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTÁVEL – Philippe Bonnal + Sergio Pereria Leite

Filed under: Sem categoria — Porfiro @ 7:33 PM

DEBATE ABERTO

Um programa inovador para a agricultura

O Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar terá muitos reflexos na agricultura familiar brasileira. Esperemos que programas como esse continuem a ter impactos positivos na sociedade.

Silvia A. Zimmermann

O Programa Fome Zero não se limita ao “Bolsa Família”, tem também ações direcionadas à agricultura familiar brasileira. É o caso do Programa de Aquisição de Alimentos que tem tido reflexos na matriz produtiva e de consumo alimentar em algumas regiões nacionais. Esta política é uma das ações estruturantes do Fome Zero dedicada à formação de estoques estratégicos e à distribuição de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar.

O PAA, como é chamado, foi instituído pelo artigo 19 da Lei nº 10.696 de 2003 e regulamentado pelo Decreto nº 5.873 de 2006. É operado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), em parceria com governos e sociedade civil. O público-alvo da política são agricultores familiares que se enquadram no PRONAF (grupos A a E), organizados em cooperativas, associações ou grupos informais de, no mínimo, cinco agricultores. A compra pelo PAA dispensa licitação desde que os preços não sejam superiores aos praticados nos mercados regionais.

Até agora o PAA beneficiou mais de 23 mil entidades com as doações, atendendo diretamente 21 milhões de pessoas em todo o Brasil. São 313 mil agricultores familiares beneficiados e as compras governamentais superam 830 mil toneladas de alimentos. Os recursos aplicados pelo governo federal ultrapassam a marca de 1 bilhão de reais.

Para execução do PAA, foi formado um grupo gestor, coordenado pelo MDS. Neste, participam o Ministério da Fazenda, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A maioria dos mecanismos de operacionalização do PAA é administrada pela CONAB, no entanto, três desses mecanismos são administrados pelo MDS. Cada modelo de compra é baseado em preço de mercado e apresenta diferentes formas de operações. Os mecanismos administrados pela CONAB são: Compra Antecipada da Agricultura Familiar; Compra Direta da Agricultura Familiar; Compra Antecipada Especial da Agricultura Familiar e Contrato de Garantia de Compra (está no papel e não chegou a funcionar). Os mecanismos do PAA Leite (apenas para municípios do Nordeste e Norte de MG) e do Compra Direta Local da Agricultura Familiar são operados pelo MDS e direcionam a produção às demandas por suplementação alimentar dos programas sociais municipais e estaduais.

Os recursos destinados ao PAA, entre 2003 e 2005, tiveram origem no Fundo de Combate e Erradicação à Pobreza e foram repassados à CONAB pelo MDS, por meio de convênios. Atualmente, o MDA também contribui para aquisições de alimentos. Estes recursos têm sido empenhados na formação de estoques e no aumento do limite financeiro por família de agricultor. Os recursos provenientes do MDS têm sido utilizados em operações do PAA Leite, Compra Direta da Agricultura Familiar, Compra Antecipada Especial da Agricultura Familiar (Doação) e Formação de Estoques pela Agricultura Familiar (Estoque). Em 2006, a CAEAF foi dividida em duas modalidades: a doação, que manteve seu formato original, e o estoque, que possibilita aos agricultores formar estoques e, no vencimento, pagar em dinheiro ou em produto.

Avaliações do PAA indicam o programa como inovador entre o segmento da agricultura familiar, uma vez que tem atuado na alteração da matriz produtiva e de consumo das famílias menos capitalizadas. O fornecimento de produtos regionais ao programa fez com que muitos agricultores (re)valorizassem e/ou produzissem alimentos locais. Com isso, aumentaram sua renda, qualificaram sua produção e também o consumo doméstico. Os benefícios no âmbito do consumo se estenderam às entidades beneficiadas pelas doações, resultando numa alimentação mais saudável às populações que sofrem de insegurança alimentar.

Os agricultores familiares beneficiários do PAA possuem receitas de comercialização dos produtos quase três vezes superiores às dos não beneficiários, e há grande satisfação com o preço pago aos produtos. O PAA trabalha numa abordagem não assistencialista e gerou efeitos positivos na segurança alimentar dos beneficiários. As compras do PAA criaram mercados até então inexistentes e alteraram a relação entre produtores e intermediários nas regiões em que os mercados já estavam estabelecidos. Nesses locais, houve a adoção de práticas mais justas na relação com os atravessadores, bem como a adaptação dos agricultores a sistemas mais complexos de comercialização. Houve, também, uma mobilização dos agentes locais, instituições governamentais e movimentos sociais no direcionamento das ações para o público-alvo do programa.

Entre os benefícios indiretos do PAA estão a recuperação dos preços pagos aos agricultores, a organização e o planejamento da oferta no segmento produtivo, incluindo a produção, classificação, acondicionamento, armazenamento e sanidade dos produtos. O aumento da diversidade e da qualidade dos alimentos tem resgatado e preservando hábitos e culturas regionais. Observou-se que, quando os agricultores estavam minimamente articulados numa associação ou cooperativa, muitos problemas foram equacionados, como por exemplo o pagamento direto às entidades, a logística de recepção e distribuição e a própria articulação com o agente financeiro. Com isso, o PAA obteve maior êxito nos lugares em que a articulação entre essas entidades estava mais consolidada.

A desarticulação da assistência técnica, a falta de apoio à produção, a integração deficiente com algumas instituições e a dificuldade de transporte da produção são alguns pontos de estrangulamento do programa e foram identificados como aspectos a serem qualificados na política. Ainda, a ausência de macroplanejamento ou de uma instância central de gestão atrapalha o acompanhamento das atividades nos estados e municípios, distanciando a CONAB e o MDS da efetiva execução do PAA. Até o momento, não existem mecanismos no PAA, geográficos ou socioeconômicos, que garantam a conexão com áreas que possam gerar maior retorno social, de forma que as indicações de excesso de oferta de alimentos definem as regiões nas quais o programa tem maior inserção.

As dificuldades com exigências burocráticas, documentação, qualidade mínima e problemas de sanidade dos produtos têm causado uma exclusão de agricultores e associações. Além disso, a divulgação do programa no âmbito nacional foi muito tímida ao longo dos anos, limitando a amplitude e sustentação de ações pelos agentes locais.

Na operacionalização do PAA, observou-se que nas modalidades de Compra Antecipada a inadimplência foi grande, bem como a ingerência dos movimentos sociais na execução e normatização das operações. Nas modalidades implementadas pela CONAB, notou-se um distanciamento entre os agricultores e a instituição implementadora. Com isso, destaca-se a importância do controle social no PAA, que até o momento foi identificado como “ritual”, limitando-se ao cumprimento de exigências burocráticas sem reflexos nas etapas de gestão e supervisão do programa. Segundo avaliações, a maioria dos agricultores não sabia da existência nem da função exercida pelas instâncias de controle social, o que expõe a falta de diálogo entre os atores da política para uma melhor qualificação do PAA.

As organizações, cooperativas e entidades da sociedade civil têm assumido importante papel na operacionalização do programa, mobilizando e orientando os beneficiários, auxiliando-os a superar obstáculos relacionados à assistência técnica, armazenagem e transporte da produção. Dessa forma, constata-se que a participação de prefeituras na implementação do programa possibilita maior êxito, mas não é fundamental. Os resultados das pesquisas apontam para a necessidade de melhor definição do papel dos diferentes agentes na operacionalização do PAA, além de maiores esclarecimentos quanto a esse papel junto aos beneficiários e potenciais beneficiários. A participação de outras instituições, como ONGs, associações e cooperativas, permitiu potencializar os resultados da política.

Tendo em vista as questões comentadas, existe uma série de aspectos a serem tratados para não comprometer a efetividade do programa. E, embora a política seja considera eficiente e tenha grande repercussão entre os beneficiários, há uma contradição na execução do programa, que vem tendo seus recursos encolhidos. Esta redução do orçamento compromete a ação e reflete mudanças internas dos órgãos que o administram.

Houve modificações na direção da CONAB, incluindo a Presidência, o que gera uma insegurança, por parte dos agricultores e demais beneficiários, com relação à continuidade do programa, sua qualificação e ampliação. O grupo que se mantém na administração do PAA reivindicou emendas no orçamento de 2008 e há também um projeto de lei que propõe a vinculação do PAA ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), de forma que os recursos da merenda escolar sejam administrados pelo PAA. Isso certamente terá impactos sobre a agricultura familiar, tendo em vista que os recursos do FNDE destinados à merenda em 2007 foram de 1,6 bilhão de reais. Ou seja, direcionar esse recurso ao PAA em 2008 significa investir quase o dobro de recursos no programa comparativamente ao que foi investido desde que este foi criado.

Entre as novidades está a notificação da Coordenação de Comercialização do MDA sobre a liberação de suplementação orçamentária de 100 milhões de reais para o PAA nas modalidades Compra Direta e Formação de Estoques. A inovação é a desvinculação da modalidade Formação de Estoques das demais modalidades do programa (a ser publicada em breve). Isso permitirá que os agricultores possam acessar a modalidade Formação de Estoques simultaneamente às demais, chegando a uma renda de 7 mil reais/ano por família.

Enfim, vale torcer para que esta política seja alvo de manutenção, qualificação e expansão para, assim, continuar rendendo impactos positivos na agricultura familiar brasileira.

*Algumas análises deste texto foram recolhidas do “Estudo comparado sobre a efetividade das diferentes modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos – PAA NE” produzido por SPAROVEK, G. et al (USP) e “Estudo do impacto do PAA sobre os arranjos econômicos locais nas regiões Nordeste e Sul do Brasil” produzido por BOTELHO FILHO et al (UNB).

Silvia A. Zimmermann é engenheira agrônoma, doutoranda CPDA/UFRRJ e
assistente de pesquisa do OPPA.

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DEBATE ABERTO – Análise & Opinião| 25/12/2007 | – CARTA MAIOR

Políticas públicas e atores sociais na perspectiva do desenvolvimento territorial

Fórum Internacional sobre Desenvolvimento Territorial, realizado em Salvador, discutiu a articulação de políticas públicas e atores sociais. A abordagem territorial surge como um dos possíveis elos facilitadores do diálogo entre o poder público e os movimentos sociais.

Sérgio Pereira Leite

Entre os dias 6 e 9 de novembro, na cidade de Salvador, BA, teve lugar o II Fórum Internacional “Desenvolvimento Territorial: articulação de políticas públicas e atores sociais”, buscando contribuir com o aperfeiçoamento das estratégias, metodologias e modelos de gestão social e institucional para a articulação das políticas públicas, agentes governamentais e atores sociais na perspectiva do desenvolvimento territorial.

O evento foi realizado pelo Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura (IICA) e pelo Fórum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentável (Fórum DRS) em parceria com o Governo da Bahia, por intermédio da Secretaria do Planejamento (Seplan), e com o Ministério do Desenvolvimento Agrário/Secretaria de Desenvolvimento Territorial (MDA/SDT), apoiados pelo Banco do Brasil, pelo Ministério de Meio Ambiente (MMA) e pelo Ministério da Integração Nacional (MI). A realização deste segundo encontro buscou dar continuidade às discussões iniciadas em 2003, em Fortaleza, no I Fórum, com foco no debate sobre a importância do reconhecimento da dimensão espacial, tanto em seu recorte regional como territorial, para a formulação e implementação das políticas públicas, em especial aquelas orientadas ao meio rural brasileiro.

Pela relevância do tema, pareceu-nos oportuna a possibilidade de ampliarmos o debate sobre os alcances desse enfoque e seu rebatimento nas políticas públicas, ainda que tenhamos de nos restringir, dados os limites de espaço, apenas a alguns dos aspectos do mesmo, privilegiando a discussão sobre a interface com os atores sociais.

Tomando a experiência recente no exercício das políticas públicas, uma primeira observação que pode ser feita ao nível mais geral refere-se ao fato de que parece existir algum consenso sobre a necessidade de pensá-las “territorialmente” e/ou “espacialmente”, havendo, a princípio, um nível “intermunicipal” de articulação para se operacionalizar propostas de desenvolvimento, reconhecendo os limites da dimensão local/municipal para tanto. Nessa direção, um ponto que ainda merece um esforço maior de compreensão é o uso indiscriminado do conceito de “território”, que em muitos casos torna-se simplesmente sinônimo de micro ou mesorregião, sem atentar para o fato de que ele envolve um conjunto de relações, disputas e interesses e de que não há um único território, mas territórios sobrepostos conforme as questões que são colocadas como centrais.

A criação dos territórios, em particular daqueles no meio rural, tem permitido estabelecer as condições necessárias à instauração de um diálogo constante em torno do desenvolvimento entre os diferentes atores sociais locais que até então tradicionalmente não “se falavam”. Esse processo tem contribuído para revelar, como bem lembrou a professora Tânia Bacelar de Araújo em sua brilhante exposição no evento, a diversidade de situações sociais presentes no espaço brasileiro, em especial aquelas cujos atributos locacionais (rural) e regionais (Norte e Nordeste) passam praticamente despercebidos da população metropolitana residente na região Centro-Sul do país.

Contudo, são diversos os desafios que a política de desenvolvimento territorial no Brasil enfrenta. Até o momento, mesmo que algumas experiências dos territórios da SDT tenham sido bem-sucedidas, ainda são numerosos os casos em que os resultados da implementação dessa política têm sido modestos e reduzidos. Nesse sentido, são muitos os territórios em que os fóruns ou colegiados não se fazem representativos de todos os segmentos sociais da agricultura familiar local, de forma que acabam por excluir de sua dinâmica aqueles segmentos menos articulados e mais carentes. Ainda são recorrentes os casos em que os planos territoriais elaborados encontram-se limitados na sua abordagem de “desenvolvimento”, incorporando apenas projetos setoriais e produtivos e excluindo de sua formulação a articulação da agricultura familiar e das áreas reformadas com outros importantes segmentos sociais.

Por outro lado, a territorialização que emerge a partir da ação do setor público deu origem, em algumas regiões e/ou estados do país, a uma negociação sobre a delimitação e o reconhecimento desses novos espaços de articulação, como foi o caso, por exemplo, do Estado da Bahia, mas também de Sergipe, Pará, entre outros. Tal experiência, referindo-nos aqui particularmente ao caso dos territórios rurais, tem possibilitado o exercício de outras políticas e/ou programas que vêm se valendo dessa escala territorial para suas estratégias de planejamento, como, por exemplo, a elaboração dos Planos Plurianais (PPAs) de alguns governos estaduais. Um aprimoramento dessas iniciativas contribui, certamente, para o reforço e legitimidade de ações que buscam o estabelecimento de uma base espacial comum para sua operação.

A abordagem territorial surge como um dos possíveis elos facilitadores do diálogo entre o poder público e os atores/movimentos sociais. Há, nesse sentido, uma mudança de postura, especialmente por parte do governo, tanto no âmbito federal quanto no estadual, abrindo espaços e instâncias que permitem a prática desse diálogo. Uma das iniciativas recentes, na área rural em especial, foi a criação dos chamados territórios de identidade (num total de 126 até o momento) no âmbito do Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PDSTR). Uma vez que estamos tratando da construção de territórios de identidades, devemos ter em mente, entretanto, que essas identidades não são “cristalizadas”. Não existe, portanto, uma única identidade territorial, sendo as várias dimensões dessas identidades acionadas de acordo com os objetivos e com as próprias políticas que são postas em prática no momento. A própria política territorial, no limite, é formadora de uma identidade específica, reativa ao conjunto de instrumentos operados pelos programas pautados pela abordagem territorial. O mesmo grupo de atores sociais pode acionar diferentes identidades de acordo com seus objetivos ou espaços nos quais atua.

Assim, a abordagem territorial toca em outros pontos que nos parecem centrais: ela tem sido eficaz em dar visibilidade a alguns atores sociais que já possuíam algumas condições positivas de reivindicação e participação (é o caso, entre outros, do movimento sindical de trabalhadores rurais). No entanto, é preciso que avancemos mais em direção a um processo de empoderamento dos “invisíveis”, aqueles atores sociais que atualmente não conseguem ter acesso nem participação nas políticas territoriais. Há diversos atores que não estão necessariamente bem representados, organizados, e que precisam ser incluídos (particularmente populações nativas ou tradicionais).

Os desafios ainda incluem a consolidação desses novos espaços de governança, trazendo os atores sociais a participar dos processos decisórios (que não correspondem apenas às decisões sobre as políticas públicas, mas também ao próprio processo de implementação e desenho das mesmas). Nessa nova institucionalidade da governança emerge um aspecto constantemente relatado nos depoimentos sobre as experiências recentes, qual seja a relação travada com o poder local, principalmente com as prefeituras. Há casos em que os territórios conseguiram efetivamente o apoio dos prefeitos e há situações em que os governos municipais se opõem, deliberadamente ou não, ao enfoque e à política territorial. E essa oposição se reflete desde o atraso (ou a não-implementação) de projetos ao processo de endividamento de algumas prefeituras, comprometendo o repasse de recursos estipulados pelo programa (na medida em que parte dos mesmos deve ser operada por esta instância).

A articulação dos atores sociais, tema que privilegiamos para este artigo, pode, e parece, ocorrer intraterritório e interterritorio. Os processos não são necessariamente de baixo para cima ou de cima para baixo. Eles demandam um misto de protagonismo dos atores locais com atores externos, nas mais variadas escalas. Por isso, em certos casos existem grupos de atores que não atuam apenas no território, mas muitas vezes recorrem em suas reivindicações diretamente a esferas supra-estaduais e/ou nacionais. Em outros casos, a presença local ou territorial de atores minimamente organizados é fundamental para potencializar os resultados de uma política pública, aumentando o grau de cobertura da mesma, bem como garantindo sua efetividade.

Um ponto relativamente ausente na maior parte das discussões sobre o tema refere-se à associação do processo de desenvolvimento territorial com a reforma agrária. É importante reconhecer que a reforma agrária tem um impacto significativo no ordenamento territorial, pois envolve uma reespacialização dos atores e dos projetos coletivos. Isso precisa ser reavaliado nas discussões de desenvolvimento territorial. Outro fator ainda pouco trabalhado e que, em nossa opinião, não poderá ser tratado no curto prazo é que esses territórios poderão vir a ser, a médio e longo prazos, um fator de atratividade de novos atores sociais. Há uma dinâmica demográfica que precisa ser pensada, para além do atendimento às populações e organizações existentes atualmente nessas regiões, incorporando os fluxos que essas mesmas políticas podem engendrar no futuro. Se a proposta de constituição dos territórios da cidadania (conjugando numa mesma base espacial diferentes políticas setoriais – saúde, ambiental, educação, cultura, desenvolvimento agrário etc.) for exitosa, haverá certamente um desestímulo ao êxodo rural (ou das pequenas e médias cidades) e talvez um estímulo à entrada (e/ou retorno) de novos habitantes.

É justamente na base local/territorial que se dá, efetivamente, o processo de articulação de políticas (um dos temas que deixamos de abordar aqui). Notícias recentes, informando sobre o cruzamento de programas sociais e setoriais, como o Bolsa Família, o Luz para Todos, o Programa Nacional de Crédito para a Agricultura Familiar (Pronaf), o Programa de Reforma Agrária, a Previdência Social Rural, mostraram que esse “mix” de políticas passou a ser acionado pelos agricultores familiares e assentados (mesmo com percalços e descontinuidades), rebatendo fortemente no cálculo estratégico dos mesmos sobre sua capacidade de permanência e reprodução nessas áreas, ou melhor, para ficarmos nos termos desse texto, nesses territórios.

Sérgio Pereira Leite é professor do Curso de Pós-Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e coordenador do Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura (OPPA) da mesma instituição.

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DEBATE ABERTO

Desenvolvimento territorial sustentável

Os novos paradigmas de acäo social e intervencäo do Estado nas áreas rurais partem de conceitos ainda em experimentacäo: Territorialidade, sustentabilidade e desenvolvimento. Conseguiremos conviver com processos sociais diferenciados e contraditórios?

Philippe Bonnal

A incorporação da territorialidade e da sustentabilidade nas políticas públicas brasileiras voltadas para o campo é, hoje em dia, uma realidade. Surgidas durante a década passada, essas noções foram se incorporando progressivamente nas agendas das políticas públicas, notadamente agrícolas e rurais, com uma aceleração marcada a partir da metade do primeiro governo Lula.

Esta realidade revela-se primeiramente pelo fato de que tais noções são adotadas, pelo menos de forma parcial, por um número cada vez mais expressivo de entidades governamentais nos níveis federal, estadual e municipal. Restringindo-se a observação ao nível federal, constata-se que vários ministérios implantaram ou ampliaram, no transcurso dos quatro últimos anos, importantes programas de abrangência nacional ou macrorregional, os quais se referem, de uma forma ou outra, à territorialidade e à sustentabilidade. Citaremos alguns desses programas.

O Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PDSTR), da Secretaria do Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário (SDT/MDA), é, sem dúvida, o programa de maior destaque, com o objetivo de melhorar os níveis de qualidade de vida dos agricultores familiares e comunidades agrárias, mediante o apoio às iniciativas dos atores locais organizados. Trata-se de induzir dinâmicas de desenvolvimento econômico e social via projetos empreendidos pelos atores locais. Este programa, fundamentado em acordos de cooperação entre entidades dos territórios e a administração pública, se destaca por conceber o território como um espaço construído em torno de uma “identidade” local – seja ela já afirmada ou ainda por ser construída – e da coesão social, cultural e territorial. A base dos acordos se encontra no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, que congrega os elementos do diagnóstico territorial, as visões compartilhadas do futuro pelos atores locais e os projetos coletivos definidos em diferentes áreas: infra-estrutura, capacitação, apoio às associações e cooperativas, apoio às atividades comerciais e cooperação institucional. Assim sendo, o programa, de nível federal, é estruturado em torno da idéia de território construído, apesar de o recorte territorial ser realizado em nível estadual.

No Ministério do Meio Ambiente, destaca-se o Programa de Desenvolvimento Sócio-ambiental da Produção Familiar Rural (Proambiente), implementado a partir da iniciativa dos movimentos sociais e que, depois de 2003, passou a ser um programa de política pública. Esse programa contempla a formação de pólos pioneiros, que são territórios definidos com a preocupação de promover sistemas de produção e atividades adaptados ao entorno ambiental, local com o intuito de melhorar a situação dos agricultores familiares e tornar desnecessária a invasão de novas áreas na Amazônia. Outras iniciativas, tais como o Programa Gestão Ambiental Rural (GESTAR) ou Agenda 21 locais, também fazem fortes referências à territorialidade e particularmente à sustentabilidade ambiental.

No Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), destaca-se o programa de Consórcios Intermunicipais de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad’s), cujo objetivo é fomentar iniciativas na escala supramunicipal na forma de projetos de dinamização econômica, para garantir, localmente, a segurança alimentar. Herdeiro de um programa anterior, os Consad’s baseiam-se numa perspectiva de desenvolvimento local, ativada em territórios de ação os quais são delimitados pela administração pública, e na implementação de projetos envolvendo organizações sociais locais.

Num enfoque mais amplo, ou seja, não restrito aos produtores familiares, nem mesmo ao setor agrícola, o Ministério do Desenvolvimento Industrial e Comércio (MDIC) implementou o programa Arranjos Produtivos Locais (APL) para ajudar as pequenas e médias empresas, incluindo evidentemente aquelas do setor agropecuário, para usufruir vantagens de uma localização favorável e empreender processos de desenvolvimento local, com efeitos econômicos positivos para a coletividade.

Ainda mais significativa, é a experiência do Plano Safra Territorial, que vem constituindo uma ponte entre as políticas de crédito para agricultura familiar, as de desenvolvimento territorial e as de segurança alimentar, implementadas por dois ministérios diferentes, MDA e MDS.

A realidade desses programas de desenvolvimento territorial se manifesta ainda pela magnitude da população e da área rural atingidas. Segundo informações dos próprios ministérios, os programas mencionados anteriormente atingem mais da metade dos produtores familiares e mais de um terço do espaço nacional. Infelizmente, os recursos financeiros não seguem o mesmo patamar, o que também explica, às vezes, a modéstia dos resultados gerados por alguns projetos territoriais.

A emergência dessas novas políticas remete em primeiro lugar à evolução do referencial internacional sobre a ação pública, ocorrida durante os anos 1980 e 1990, referentes à redução do papel do Estado, à promoção da descentralização e da subsidiariedade, e à introdução da preocupação da sustentabilidade, que deu lugar a um sem número de experiências em diversos países. Assim sendo, trata-se de políticas ainda novas, caracterizadas por um forte componente de experimentação e aprendizagem. Em nível nacional, e em curto prazo, a promoção das noções de territorialidade e de sustentabilidade nas agendas públicas se justificam pela preocupação de reequilibragem territorial e social, fortemente presente nos dois governos Lula, a qual conforma o bojo do plano plurianual 2004-2007. Neste sentido, a territorialidade é frequentemente concebida como uma estratégia eficiente para incentivar o desenvolvimento econômico e social de regiões menos desenvolvidas. Em longo prazo, este novo enfoque de políticas públicas se insere dentro da dinâmica de revisão do papel do Estado na lógica do fortalecimento do modelo democrático-liberal que vem sendo implementado gradativamente, desde meados dos anos 1980.

Paradoxalmente, a atrelagem entre as noções de desenvolvimento, territorialidade, sustentabilidade e os objetivos de: combate à pobreza rural e de diminuição da desigualdade, pode constituir ao mesmo tempo a força e a fraqueza dos programas de desenvolvimento territorial sustentável no Brasil. A força vem de que a relação entre essas diversas preocupações e objetivos confere a essas políticas uma identidade marcada que as diferencia das demais políticas especificas de índole econômico, social ou ambiental. A fraqueza vem do fato de que a realidade da dita relação é discutível e constitui o temário de reflexões permanentes entre científicos, gestores de políticas públicas e representantes dos órgãos da sociedade civil.

Foi precisamente o que aconteceu na oportunidade do colóquio internacional, celebrado em Florianópolis, nos dias 22, 23 e 25 de agosto passado e dedicado ao Desenvolvimento Territorial Sustentável. Este colóquio, organizado por entidades de pesquisa e ensino superior do Brasil, da França e do Canadá,2 trouxe à tona alguns dos questionamentos que interpelam quem trabalha com os enfoques da territorialidade e da sustentabilidade. Sem pretensão nenhuma de querer resumir aqui as ricas apresentações e discussões que se realizaram neste evento, sublinharemos alguns dos debates contraditórios que nos parecem muito relevantes na observação das experiências brasileiras.

Um primeiro debate trata da relação entre a territorialidade e a sustentabilidade, notadamente no caso de experiências de desenvolvimento territorial, enfocadas numa perspectiva de desenvolvimento econômico, como é o caso do programa Arranjos Produtivos Localizados, ou, de forma mais geral, dos projetos territoriais de concentração econômica, construídos sobre o modelo dos distritos industriais italianos. Esses projetos territoriais objetivam geralmente dinamizar a economia territorial, utilizando, da melhor forma possível, os recursos locais – existentes ou construídos – para afirmar vantagens comparativas. A referência à sustentabilidade é, em forma geral, usada para caracterizar os efeitos positivos das atividades econômicas, que freqüentemente se limitam aos aspectos sociais (emprego, renda), ampliados pelo fato da economia territorial depender fortemente das relações sociais locais. Contudo, objetivamente, a sustentabilidade pode ser considerada como bastante desconectada das dinâmicas territoriais de desenvolvimento econômico.

O segundo debate é ligado ao papel do Estado nos processos de desenvolvimento territorial sustentável e a sua relação com os atores privados. Duas realidades se opõem. De um lado, atribui-se um papel de destaque ao Estado, encarregado, mediante políticas públicas, de orientar o comportamento dos atores locais (territoriais) para resolver problemas de sociedade. É notadamente o enfoque dos Consad’s. A posição oposta é de quem considera que o desenvolvimento territorial sustentável nasça da preocupação dos atores sociais e constitua o resultado de um projeto coletivo. Neste caso, o Estado é considerado apenas como um ator, até secundário, cujo papel fundamental é de facilitar a ação coletiva.

Uma contradição pode aparecer quando o Estado espera resolver problemas de sociedade através do incentivo de ações coletivas, uma vez que os atores territoriais podem ter objetivos próprios que divergem do imaginado pelo Estado. Esta situação pode ser a do programa PDSTR, no que diz respeito à redução da pobreza e da desigualdade. Contudo, poder-se-ia considerar que se trata de um falso debate, gerado pelo uso da mesma denominação “desenvolvimento territorial sustentável”, para designar dois processos distintos: a territorialização das políticas públicas, de um lado e, de outro, a construção social de território.

O terceiro debate trata do mecanismo do desenvolvimento sustentável. A oposição se dá entre, de um lado, quem concebe a sustentabilidade como uma preocupação dos gestores públicos e dos atores privados, para articular as atividades econômicas dentro de considerações sociais e ambientais e, de outro lado, de quem estima que o desenvolvimento sustentável implica numa redefinição fundamental do modelo produtivo. No primeiro caso, trata-se de melhorar o funcionamento das sociedades capitalistas, trabalhando as interfaces economia-sociedade e economia–meio ambiente, mediante a regulamentação, o melhoramento tecnológico e a “engenharia social”, ou seja, a organização e a mobilização dos diversos segmentos sociais. No segundo caso, estima-se que a sustentabilidade, implica numa revisão dos processos de produção, numa contestação da hegemonia da economia sobre os aspectos sociais e ambientais e na definição de uma economia solidária que permita tomar em conta novos desafios ligados a uma crise sócio-ambiental inédita.

Em guisa de conclusão, cabe sublinhar aqui, que o desafio levantado pela aproximação dos três termos “desenvolvimento” “territorial” “sustentável”, remete a dinâmicas diferentes e até contraditórias, tais como: mudança e conservação, modernidade e tradição, desenvolvimento econômico social e respeito ao meio ambiente. Essas contradições, justificadas pelo novo contexto da elaboração das políticas públicas, incitam a questionar e a renovar a noção atual de desenvolvimento.

Philippe Bonnal é pesquisador do CIRAD e pesquisador-convidado do CPDA/UFRRJ e do Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura (OPPA).

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