Economy and Society II de José Porfiro – Specific

2 de agosto de 2008

BNDES = > GIAMBI + GARCIA (VALOR)

Filed under: Sem categoria — Porfiro @ 9:39 AM
 
O BNDES em transição

28/07/2008 VALOR ECONÔMICO



É difícil opinar acerca da instituição que nos paga o salário. Da mesma forma que alguém que trabalha na Petrobras não é a melhor pessoa para julgar quão eficiente ela é comparada com as multinacionais do ramo, sou consciente de que o fato de ser do BNDES me impede de ser isento na avaliação acerca do papel da instituição.



O fato de uma pessoa não ser neutra numa matéria não é obstáculo, porém, a que ela emita a sua opinião sobre o tema. Como tenho escrito no Valor há quase 10 anos, não há mal em, por uma vez, abordar temas da casa onde trabalho, especialmente considerando o porte da mesma, o que torna a sua função um assunto de interesse público.



O BNDES teve papel destacado na execução das diretrizes oficiais, nos seus 56 anos de existência. Foi peça importante do financiamento da infra-estrutura na sua origem; executou a orientação do governo Geisel no apoio à indústria de base nos anos 70; agiu como "hospital de empresas" na crise dos anos 80; foi o agente da privatização nos anos 90; e ampliou o alcance das políticas sociais e multiplicou o volume de desembolsos, na década atual.



Em boa parte desse período, houve a presença de um denominador comum: o que o banco fazia era receber recursos oriundos de poupança compulsória e emprestar para empresas a juros relativamente módicos. Até 1994, o Brasil era um caso típico de inflação alta ou altíssima e, nesse contexto, o BNDES exercia um virtual monopólio do crédito de longo prazo, pois quase ninguém se arriscava a emprestar dinheiro a muito mais do que 30 dias. Quando, de 1995 em diante, a alta inflação foi "substituída" pelos juros altos, o BNDES continuou a desempenhar suas tarefas tradicionais sem maior concorrência, uma vez que nada era mais vantajoso para os bancos do que emprestar para o governo recebendo juros reais de 10% ou mais.



Felizmente, o Brasil mudou e esse é um período que vai ficando para trás. Com juros reais inferiores aos do passado, com a chegada do "investment grade" e com a economia estabilizada, o Brasil de juros baixos, quando poderemos ter uma taxa real de 4% a 5%, é uma possibilidade palpável, se não imediata, provavelmente para a próxima década. Nesse contexto, o BNDES deve se reinventar, pois haverá outros agentes para emprestar a longo prazo.



No dia em que o governo pagar 4% de juros pelos seus papéis, quem viveu de emprestar dinheiro para o Tesouro durante 30 ou 40 anos vai começar a se interessar pelo que o BNDES sempre fez antes, quando ninguém se dispunha a assumir o seu lugar. O país do amadurecimento dos efeitos do "investment grade", o Brasil de 2015 ou 2020, guardará poucas semelhanças com a economia na qual o BNDES exerceu o monopólio do crédito de longo prazo durante décadas. Opinando sobre as instituições financeiras públicas em recente livro que editou junto com Luiz Chrysostomo, Edmar Bacha escreveu que "a normalização da vida financeira do país tornará os bancos públicos irrelevantes", embora no mesmo artigo afirme que "continua a haver lugar para o BNDES como provedor de financiamento de longo prazo".



A falta de espaço impede de abordar essas questões com maior profundidade. Sem pretensão de esgotar o assunto e reconhecendo que o debate sobre o tema está apenas começando, propõe-se abaixo um conjunto de critérios que deveriam nortear a ação de longo prazo da instituição, com vistas ao Brasil que nos aguarda na próxima década.




Banco deve dar prioridade a atividades que o setor privado não apóia na escala adequada: infra-estrutura, inovação e pequena e média empresas




Antes disso, porém, será preciso fazer a transição do Brasil de inflação (até 1994) e juros (ainda agora) altos onde o BNDES continua a cumprir suas funções tradicionais, para a economia na qual o mercado de capitais irá ocupando crescentemente parte do espaço que foi sempre ocupado pelo BNDES. Nessa transição, atividades com elevado risco e prazos muitos longos de maturação ainda continuarão com uma oferta de capitais insuficiente ou excessivamente cara, justificando a intervenção do banco. De qualquer forma, o BNDES deverá desenvolver cada vez mais uma cultura de cooperação com o mercado de capitais, compartilhando riscos e preparando o terreno para se afastar gradualmente de algumas áreas.



Os critérios que deveriam guiar a ação do BNDES, no país no qual todos esperamos viver na próxima década, já superado o ciclo de curto prazo de elevação dos juros iniciado pelo BC em função do recente agravamento das pressões inflacionárias e com uma economia mais amadurecida, deveriam ser os seguintes:



I) o BNDES deveria perder peso em termos relativos, considerando a razão Crédito do BNDES/Crédito bancário da economia, na medida que sua participação no financiamento de longo prazo ceder espaço para a maior presença do mercado de capitais e de instituições financeiras privadas. Atualmente, a carteira dos empréstimos do banco (incluindo repasses) é de 6% do PIB, quando o crédito é de 37% do PIB. Mesmo se a carteira do BNDES crescer moderadamente, seu peso futuro no crédito deverá diminuir, se o crédito bancário daqui a 10 ou 15 anos chegar a 50% ou 60% do PIB;



II) o banco teria que priorizar aquelas atividades que o setor privado continuaria sem apoiar financeiramente na escala adequada, com destaque para a infra-estrutura, as atividades de inovação, as pequenas e médias empresas e, até certo ponto, as exportações;



III) seria importante que a atuação da instituição ocorresse preferencialmente nas áreas com forte presença de externalidades positivas;



IV) o BNDES poderia exercer um papel importante como catalisador de grandes investimentos, em operações complexas, com participação minoritária no financiamento, deixando a maior parte do risco com o setor privado;



V) caberia ao BNDES se adaptar às mudanças do seu "funding" mediante uma redução relativa da sua "FAT-dependência"; e



VI) na próxima década, seria conveniente alterar o referencial de juros, em substituição à TJLP, adotando uma nova regra para a correção dos empréstimos do banco.



São idéias para um debate que interessa a todos: à instituição e à sociedade em geral. Do resultado disso dependerá o perfil que o BNDES vier a ter na próxima década, no Brasil dos juros baixos.


Fabio Giambiagi, economista, co-organizador do livro "Brasil Globalizado" (Editora Campus), escreve mensalmente às segundas-feiras. E-mail: fgiambia@terra.com.br.

fgiambia@terra.com.br.

 
Transparência republicana

01/08/2008



O ministro Amorim recordou recentemente famosa frase do infame ministro da propaganda nazista segundo o qual uma mentira continuamente repetida acabaria tornando-se verdade. Infelizmente, um desses casos é a afirmação que os empréstimos do BNDES com taxas baseadas na TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo; 6,25%) não configurariam subsídio.



Já em março de 2004, o então presidente do BNDES, Carlos Lessa, classificou como "maluquice" o FMI se referir ao crédito barato do BNDES como subsídio. Segundo Lessa, não haveria nenhum subsídio, uma vez que o BNDES captava à mesma taxa que emprestava. Segundo o ministro do planejamento à época, Guido Mantega, só haveria subsídio se a taxa real (descontada da inflação) do empréstimo fosse negativa, ou seja, se a taxa de inflação superasse a taxa de juros do empréstimo.



Dado que a taxa de inflação prevista para 2008 supera hoje a TJLP, o atual presidente do BNDES, Luciano Coutinho, foi obrigado a um contorcionismo. Segundo Coutinho, a taxa de inflação relevante para o cálculo da taxa de juros real seria a taxa de inflação no longo prazo, que ele prevê ser igual à atual meta para inflação, 4,5%. Com tal qualificação, a aplicação do critério de Mantega conduziria a uma taxa real positiva, não configurando subsídio.



Nenhuma dessas alegações está correta. A definição de crédito subsidiado nada tem a ver com taxas reais positivas ou negativas. Tem a ver, sim, com a taxa de empréstimo ser inferior à taxa de captação. Neste sentido, o argumento que o BNDES se financia e empresta à mesma taxa, não configurando, portanto, subsídio, pareceria correto. Entretanto, há pelo menos dois graves defeitos com o argumento. A principal fonte de fundos do BNDES, o FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), só repassa seus recursos ao BNDES à TJLP, em vez de aplicá-los em dívida pública, que rende, hoje, pelo menos 13%, por ser obrigado a fazê-lo. Certamente, os trabalhadores, reais donos do FAT, não aprovariam tais operações gravosas a seus interesses econômicos se as pudessem evitar. Recentemente, o presidente do BNDES manifestou interesse em obter R$ 10 bilhões do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), também à TJLP, para emprestar a projetos de infra-estrutura. Imediatamente, ocorreram manifestações contra a taxa da operação, por ser danosa ao FGTS.



O segundo defeito do argumento é que tanto o BNDES quanto o FAT são patrimônio do governo brasileiro. Assim, considerando-se o governo como um todo, o custo de qualquer despesa adicional é o do endividamento público adicional (marginal). Explico: suponha que o BNDES, em vez de realizar empréstimos à TJLP (6,25%), devolva ao Tesouro Nacional os recursos que seriam emprestados, via distribuição de dividendos. Com tais recursos, o Tesouro Nacional poderia reduzir a dívida pública, que custa a taxa Selic (13%). Ou seja, o empréstimo à TJLP custa caro ao contribuinte brasileiro, isto é, custa a diferença entre a Selic e a TJLP.




É fundamental que a sociedade brasileira discuta os subsídios aos tomadores de empréstimos do BNDES, com base em estimativas de seus custos e benefícios




Naturalmente, o subsídio implícito nas operações de crédito do BNDES, mesmo com seu elevado custo fiscal, pode ser plenamente justificável. Mas é esta, precisamente, a discussão que precisa ser travada com os contribuintes brasileiros, que, ao fim e ao cabo, pagam as contas do BNDES. É preciso cotejar os benefícios dos empréstimos do BNDES com seus custos.



O objetivo do BNDES é "apoiar empreendimentos que contribuam para o desenvolvimento do país". Para mais bem instruir a discussão, é necessário dimensionar o real benefício dos empréstimos do BNDES para o investimento produtivo. Para isto, não é suficiente simplesmente exibir estatísticas dos valores desembolsados pelo BNDES. Tampouco bastam declarações enfáticas de empresários que se beneficiam do dinheiro barato. É necessário ir além, dimensionando quanto do investimento produtivo das empresas, de fato, depende dos fundos do BNDES. É preciso estimar qual seria a queda dos investimentos, caso os fundos subsidiados do BNDES não estivessem disponíveis. Esta seria a real contribuição do BNDES ao investimento produtivo e ao desenvolvimento do país.



Um exemplo ajuda a esclarecer. Um dos grandes clientes do BNDES é a Petrobras. No entanto, a Petrobras tem amplo acesso a instituições financeiras, tanto nacionais quanto internacionais. A principal razão para esta empresa recorrer ao BNDES é o fato de os recursos do BNDES serem mais baratos do que as alternativas. A pergunta relevante é: caso os recursos subsidiados do BNDES não estivessem disponíveis, quanto isso afetaria o plano de investimentos da Petrobras? Presumivelmente, estes investimentos, potencialmente muito lucrativos, seriam pouco afetados pela mudança. Já outras empresas em situação difícil poderiam cancelar seus investimentos caso os recursos do BNDES não existissem. É provável que o efeito varie significativamente, dependendo do tamanho da empresa, bem como de seu setor de atuação.



Raquel Balarin (Valor, 16/7/08) relatou outro problema importante que invalida a inferência de que todos os recursos emprestados pelo BNDES representariam novos investimentos produtivos. Empresas capitalizadas que já planejavam investir com recursos próprios estariam recorrendo ao BNDES apenas para ganhar com a arbitragem entre a Selic e a taxa, mais baixa, do empréstimo (TJLP + spread). Quantificar os benefícios dos empréstimos do BNDES não é tarefa simples, mas a economia e a econometria modernas permitem estimá-los satisfatoriamente.



Do lado dos custos, cabe mencionar que, além da diferença entre a taxa Selic e a TJLP, existe a perda de potência da política monetária, devido à falta de sincronia entre as duas taxas. O fato de a TJLP não se elevar, quando o BC aperta a política monetária, faz com que a política monetária tenha menor capacidade de esfriar a economia, obrigando o BC a elevar a taxa Selic mais do que o faria, caso as duas taxas se movessem em conjunto. É comum ouvir o argumento de que a TJLP mais cara prejudicaria o investimento, o que acabaria elevando a inflação no futuro, devido à possível menor oferta futura. Como se viu, a validade de tal argumento depende das estimativas anteriormente mencionadas.



Não é razoável que um debate tão importante sobre uso de fundos públicos permaneça tão pobre de números. Cabe prover, de forma transparente, estimativas dos custos e benefícios das operações do BNDES, para permitir que seja travada discussão republicana sobre sua atuação.


Márcio G. P. Garcia, Ph.D. por Stanford, professor do Departamento de Economia da PUC-Rio, escreve neste espaço uma sexta-feira a cada mês.

 

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